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前二十年變遷：從“國(guó)家-單位保障制”走向“國(guó)家-社會(huì)保障制”

中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)中國(guó)在線消息：今年是改革開(kāi)放三十年，在改革開(kāi)放剛剛起步的時(shí)候，中國(guó)的社保體制處于一種怎樣的狀態(tài)？

鄭功成：1978年到1985年是中國(guó)社會(huì)保障制度變革前的準(zhǔn)備階段，這段時(shí)間發(fā)生的很多改變雖然不能和后來(lái)的社保改革相提并論，但是的確做了一些相應(yīng)的準(zhǔn)備。比如國(guó)家重新設(shè)立民政部，主管全國(guó)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等等，勞動(dòng)部門的工作也開(kāi)始恢復(fù)，這些都是非常重要的組織措施。民政部在八十年代中期是推動(dòng)社保制度建設(shè)與改革的重要力量，勞動(dòng)部門也密切關(guān)注原有的勞動(dòng)保險(xiǎn)在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。

這個(gè)時(shí)期還有一個(gè)非常重要的變化，那就是個(gè)別地區(qū)開(kāi)始嘗試改進(jìn)傳統(tǒng)的國(guó)家-單位保障制度。當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)始推進(jìn)，在原有的單位保障制下，同時(shí)又加入了與效益掛鉤的因素，部分老國(guó)有企業(yè)日益難以承擔(dān)職工醫(yī)療費(fèi)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而新成立的國(guó)有企業(yè)則相對(duì)輕松，因此一些國(guó)企開(kāi)始嘗試讓職工分擔(dān)部分醫(yī)療費(fèi)用，一些地方的某些行業(yè)則對(duì)職工的退休費(fèi)用進(jìn)行統(tǒng)籌。這些試驗(yàn)在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是直接損害了職工權(quán)益，但是它揭示了原來(lái)的國(guó)家-單位保障制已經(jīng)難以為繼，需要尋找一條新的出路，這就是國(guó)家-社會(huì)保障制。

新京報(bào)：這個(gè)改變是怎樣完成的？

鄭功成：從1986年開(kāi)始，中國(guó)社保制度開(kāi)始進(jìn)入真正意義上的改革年代。1986年有幾件大事發(fā)生，第一是在“七五”計(jì)劃中首次提出了社會(huì)保障這一概念，而且單獨(dú)設(shè)章節(jié)闡釋了社保的改革與社會(huì)化的問(wèn)題。此外，那一年國(guó)務(wù)院還頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，前者明確用合同制取代“鐵飯碗”，并且規(guī)定工人的退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌；后者雖然在當(dāng)時(shí)并未成為真正有效的失業(yè)保險(xiǎn)制度安排，但是它確實(shí)是為了滿足企業(yè)破產(chǎn)和職工失去工作時(shí)對(duì)失業(yè)期生活保障的需要，因此具有制度創(chuàng)新的意義。第三，那一年勞動(dòng)人事部頒發(fā)了一個(gè)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)外資企業(yè)必須繳納中方職工退休養(yǎng)老基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金，這實(shí)際上已經(jīng)消除了社保單位化的烙印，這些變化都預(yù)示著國(guó)家-單位保障制已經(jīng)走到了盡頭。

但是我們應(yīng)該看到，這些改革均與當(dāng)年的國(guó)企改革密切相關(guān)，它們是為國(guó)企改革配套，是被動(dòng)的，本身是沒(méi)有目標(biāo)的，這種情況延續(xù)到了九十年代末期。但是從世界經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社保制度必須成為獨(dú)立的制度安排，不應(yīng)該為某項(xiàng)改革配套。

新京報(bào)：經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉說(shuō)過(guò)，1993年中共十四屆三中全會(huì)就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會(huì)保障體系。可是十幾年過(guò)去了，由于遇到了各方面的重重阻礙，這項(xiàng)極其重要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施至今還沒(méi)有建立。在你看來(lái)，難產(chǎn)的主要原因是什么？

鄭功成：這個(gè)關(guān)鍵是理念不清，就是社會(huì)保障到底是要社會(huì)公平還是要效率。九十年代中期我們確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的取向，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)疑講效率優(yōu)先，這個(gè)原則也被不恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)在社會(huì)保障政策上，從而在社會(huì)保障改革中很難去談公平、普惠這樣的問(wèn)題。